问责工作有哪些难点问题？部分省区市纪委监委党风政风监督室主任为您解答
为深入学习贯彻新修订的《中国共产党问责条例》，加强工作研究，中央纪委国家监委党风政风监督室在问责专题调研的基础上，结合条例修订内容，梳理了一批基层反映较为集中的问责工作难点问题，并组织部分省区市纪委监委党风政风监督室主任撰文解答。中国纪检监察报即日起陆续刊发解答文章，供参考借鉴。
澄清问责概念的认识误区
近日，中共中央印发修订后的《中国共产党问责条例》，要求各地区各部门针对实践中出现的问责不力、泛化简单化等问题，着力提高党的问责工作的政治性、精准性、实效性。
精准有效用好问责利器，首先必须准确把握问责概念。当前，由于问责概念理解不清，引起了一些不容忽视的问题：有的党组织和领导干部对问责概念认识模糊，重查处直接责任、轻追究领导责任，以致出现问责不力问题；有的地方和部门把查处直接责任的案件纳入问责统计范围，导致问责数据“虚高”；有的媒体把查处直接责任中的简单执纪等错误做法当作问责泛化、简单化问题广泛报道，在一定程度上对问责泛化、简单化问题起了放大效应。上述这些问题影响了问责利器作用的发挥，必须严格依据问责条例等党内法规，澄清问责概念的认识误区，进一步夯实规范问责、精准问责的基础。
“问责”一词有两种含义，要防止以字面含义代替法定含义。在《现代汉语词典》中，“问责”是“追究责任”的意思；在《中国共产党问责条例》中，“问责”是指“追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任”。为方便叙述起见，我们将前者称为问责的字面含义，后者称为问责的法定含义。比较这两种含义，可见问责的字面含义内容更为宽泛，只要追究责任，无论追究的是哪种责任，都可以称作“问责”；而问责的法定含义内容较窄，只有追究主体责任、监督责任、领导责任，才能称作“问责”。我们通常说的“问责”即指问责法定含义，上述问责概念理解偏差的问题主要源于以问责的字面含义来代替法定含义。
准确把握问责概念，关键在于正确区分直接责任和领导责任。一些同志对领导干部的领导责任和直接责任区分不够清晰，时常将两者相混淆，以致产生问责概念理解不准等问题。根据《中国共产党纪律处分条例》第三十七条对直接责任和领导责任的解释，我们认为直接责任者不履行或者不正确履行职责的行为，对造成的损失或者后果起决定性作用；领导责任者对直接责任者的工作具有领导、管理等职责，其不履行或者不正确履行职责的行为，对造成的损失或者后果虽不起决定性作用，但与损失或者后果发生存在直接因果关系，是损失或者后果发生的重要条件。比如，某单位主要负责人王某因使用面积超标的办公用房，受到纪律处分。该案中，王某自己使用超标准办公用房的行为，对违纪后果的发生起决定性作用，王某承担的是直接责任，对王某的处理属于追究直接责任，不是问责。又如，某单位班子成员张某的办公用房面积超标，单位主要负责人王某碍于面子，不督促纠正这一问题，后王某、张某均被查处。在这一案件中，如上所述张某是直接责任，而王某对张某违纪后果的发生虽不起决定性作用，但其疏于履职的纵容行为是张某违纪后果发生的重要条件，王某应承担领导责任，对王某的处理属于问责。同时，在问责中要注意区分主要领导责任和重要领导责任，防止以重要领导责任代替主要领导责任。比如，上海市某高校先后发生领导班子成员擅自决定重大事项、违规安排子女就学、招生时组织作弊等多起违纪违法案件。上海市纪委经过集体研判，认为学校发生多起违纪违法案件，说明党的领导弱化，该校党委书记作为全面从严治党“第一责任人”，履行主体责任不力，负有主要领导责任。因此，在处理学校领导班子成员的同时，给予该校党委书记党内严重警告处分，取得了较好的问责效果。（鲁军 作者系上海市纪委监委党风政风监督室主任）
认真履行监督专责和协助职责
新修订的《中国共产党问责条例》第四条规定，纪委应当履行监督专责，协助同级党委开展问责工作。如何准确把握条例赋予纪委的职责定位，在党的问责工作中切实履行好监督专责和协助职责，是纪检监察机关需要重点思考与实践的问题。
突出监督专责，紧盯责任主体压实责任，防止问责主体缺位。2016年问责条例颁布实施以来，各级党委（党组）、党的工作机关问责意识得到了增强，但是，仍有一些党委（党组）、党的工作机关习惯性认为问责是纪委的事情，不愿问责、不会问责，存在问责主体缺位问题。纪检监察机关要认真履行监督专责，督促党委（党组）、党的工作机关切实履行问责职责。一是通过督促落实管党治党责任压实问责责任。运用述责述廉、谈话提醒等手段，督促各级党组织落实主体责任，履行问责职责。近年来，四川省坚持开展市（州）党委、政府和省直部门、国企、高校主要负责人向省纪委全会述责述廉工作，明确要求把党委（党组）开展问责情况作为述责述廉的重要内容“晒”出来。同时，把落实失责必问、问责必严要求纳入党风廉政建设责任制考核的重要内容，将问责责任不仅压实到各级党委（党组），还压实到党的工作机关。二是通过加强监督检查压实问责责任。中央印发新修订问责条例的通知要求把贯彻执行条例情况纳入巡视巡察监督和派驻监督重点，推动各项规定落到实处。此外，还可运用专项督查等多种形式，促进问责责任落实。三是对该问责不问责的党组织和领导干部严肃追究责任。条例第七条把“该问责不问责的”作为问责情形之一，对压实问责责任具有重要作用。党的十九大以来，四川省纪检监察机关严肃追究了一批失责不问、问责不严及问责决定不落实的党组织和领导干部的责任，促进了问责利器作用的发挥。
监督纠正违规越权主导问责的问题。实践中，有的没有问责权限的职能部门，却通过多种方式违规将问责意见强加给纪委。有的部门在移交督导检查发现的问题线索时，直接将具体问责处理意见一一列出，和盘端给纪委并要求落实；有的部门自我授权，明确要求纪委作出的问责处理意见必须征得其同意后才能实施，等等。这些越位错位的做法，违背了依规依纪问责的原则，要切实予以纠正。纪检监察机关应坚决拒绝“不合理”问责意见，决不能因为上级部门或有关方面的压力就不讲程序不依事实简单地“执行”了事。
强化协助职责，积极为主体责任落实提供有效载体，形成问责工作合力。纪检监察机关要深刻认识协助与监督两者的内在一致性，将协助与监督协同推进、一体谋划。在“谁主管、谁问责”基础上，通过统一归口管理问责工作，协调解决问责工作重大事项，建立健全问责统筹协调机制等手段，积极为党委（党组）主体责任落实提供有效载体。在迎接中央生态环境保护督察及“回头看”时，四川省纪委监委在省委统一领导下，成立追责问责组，采取定期召开联席会议、统一管理问题线索、建立层层审核把关体系等方式，统筹协调全省追责问责工作，并就政策把握、问责建议等重大事项及时向省委请示报告，督促指导市（州）、省直部门按照省委要求统一问责原则，做到全省上下问责标准统一、效果协调。（余民 作者系四川省纪委监委党风政风监督室主任）
严字当头防止问责不力
党中央2016年颁布问责条例时指出，让失责必问、问责必严成为常态；这次印发新修订的问责条例时强调，要严字当头，着力提高党的问责工作的政治性、精准性、实效性。可见，严是贯穿新旧问责条例的一条主线，必须始终坚持、坚决贯彻。
严守政治方向。《条例》开宗明义指出要保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实，鲜明地体现了党的问责工作的政治性。问责必须突出政治责任。一是坚决维护政治纪律和政治规矩。严肃问责违背党的政治路线，破坏政治纪律、政治规矩的问题。比如，福建针对某市市容管理局执法大队原教导员组织“小圈子”聚餐问题，严肃追究相关领导责任，对维护党的政治纪律、政治规矩不力的分管局领导等5人给予党纪处分。二是推动重大决策部署落实。强化对贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力问题的问责，保证中央政令畅通。比如，福建深入开展扶贫领域监督执纪问责，去年全省问责473人，保障党中央脱贫攻坚决策部署落到实处。三是聚焦管党治党政治责任。坚持行使权力和担当责任相统一，紧紧抓住主体责任的“牛鼻子”，以强有力问责督促责任落实。福建聚焦管党治党失职失责问题，今年主体责任检查共问责党组织14个（涉及领导干部36人），党员领导干部199人。
严把责任对象。要实现精准问责，必须注重防止两个问题：其一，“有权无责”。职务不是免责的“护身符”，更不是推卸责任的“挡箭牌”，必须做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。如，针对某贫困县违规安排使用重点扶贫县债券资金数目巨大、却仅对县财政局长进行批评教育的问题，省纪委监委严格把关，在厘清事实、查清责任后，对县政府主要领导等人失职失责问题启动问责。其二，“无权有责”。“问下不问上、问低不问高”，直接影响问责效果。如，部分职能部门片面强调属地管理，将诸如“黄标车”、校外培训机构治理以及打击违法采砂等职责任务“下卸”给乡镇（街道），甚至是村委会（社区），未充分考虑其是否具备履职条件和职责权限，导致“无权有责”等现象发生。
严格问责标准。要严格执行《条例》规定的程序和标准，严肃执纪问责，避免以言代纪、以权压纪，任性用权、随性问责。一方面，“从严”不等于“从重”，不能盲目提高问责标准和尺度。另一方面，关爱不等于“降格”，不能打着“保护干部”“功过相抵”等旗号，随意从轻或减轻问责。要一把尺子量到底，综合考虑主客观因素，依规依纪依法定性处理，坚决防止偏轻偏软，确保问责效力不打折扣。比如，福建某市环保局原主要领导因班子成员和管辖范围内接连发生严重违纪违法问题被问责，受到党纪处分；半年后，因未满影响期，省纪委依规依纪否决了该领导的转任提名，维护了问责决定的严肃性。
严格监督检查。从实践情况看，有的党组织该问责不问责，存在不敢、不愿、不会问责的问题；有的问责不严，高高举起，轻轻放下，做样子、走过场；有的主动问责少、被动问责多，往往是上级交办、媒体曝光、领导批示后才实施问责。必须坚持问题导向，把对下级党组织实施问责情况纳入监督检查、巡视巡察、派驻监督等重要内容，通过调研督导、现场质询、通报曝光等方式，压紧压实问责责任；对有责不问或者问责不当、问责决定不落实的，及时督促纠正。（沈小明 作者系福建省纪委监委党风政风监督室主任）
切实提高问责处理的精准度
精准有效用好问责利器，必须把权责一致、错责相当的原则贯穿问责处理的始终，坚持一把尺子量到底，是谁的责任就严肃追究谁，是什么样的错误就承担什么样的责任，该处理到什么程度就处理到什么程度，把该打的板子都打准，才能让被问责的领导干部心服口服，从而起到“问责一个、警醒一片”的效果。
首先，要对失职失责行为准确定性。准确定性是精准处理的前提和基础。要在事实清楚、证据确凿的基础上，以问责条例和相关党内法规为依据，对失职失责事实和相关法规进行同一性认定。要坚持辩证思维，综合把握事实证据情况，主客观条件、处理效果等因素，具体问题具体分析，不能简单地对同一类问题进行“一刀切”式的认定。比如，甘肃省祁连山地区长期以来存在局部生态被破坏问题，对此习近平总书记多次作出重要批示，提出明确要求，但时任省委省政府和相关部门、市县领导不作为、不担当、不碰硬，对党中央决策部署没有真正抓好落实。这个问题就不能仅仅从业务工作层面来定性，必须上升到政治建设的高度来问责。
第二，要运用好监督执纪“四种形态”。在问责处理过程中，要准确区分失职失责行为的性质程度，结合问责对象的动机态度、一贯表现、挽回损失等情况，明确政策界限，运用好监督执纪“四种形态”，实现政治效果、纪法效果和社会效果的统一。比如，对一般性工作失误、未造成严重后果或恶劣影响的过失行为，可以运用第一种形态措施予以处理；对严重失职失责、造成严重后果或恶劣影响的，运用第二、三种形态，视情给予组织调整、组织处理或者纪律处分；对于失职失责涉嫌职务违法犯罪的，运用第四种形态处理。
第三，要适用好从轻、减轻和从重、加重情形。条例新增加了关于从轻、减轻和从重、加重的情形规定，充分体现了严管和厚爱结合、激励和约束并重的原则，既坚持原则、严格问责，又区别情况、分类处理，保护干部干事创业的积极性。根据条例第十八条、第十九条的相关内容，是否适用从轻、减轻或者从重、加重的情形，主要因素是失职失责党员干部的认错态度和悔改表现。对于认错态度好，能主动承担责任、及时采取补救措施有效挽回损失或不良影响的，可以适用从轻或减轻的情形。反之，如果认错悔错态度不好，不积极配合调查，甚至阻扰问责工作，以及对党中央、上级党组织三令五申的指示要求不执行或者执行不力的，应当从重或者加重问责处理。
第四，要完善问责处理工作的制度机制。一是建立问责会商机制。按照条例第三条“集体决定、分清责任”的原则，建立分工协作、集体把关的问责会商机制，对问责情况进行全面分析、综合考量。二是建立提级审核机制。对涉及生态环保、扫黑除恶、扶贫等重点领域，社会关注度高的敏感问题，以及涉及重要岗位领导干部的问责案件处理，报送上一级纪委进行综合审核把关。三是建立问责案件抽查核查机制。有针对性地调阅问责案卷，必要时开展实地复核，重点看定性是否准确、处理是否恰当，及时发现和纠正问责不精准等问题。四是建立问责不当纠错倒查机制。要加强监督检查，对问责处理畸轻畸重的，及时纠正。对滥用问责、造成不良影响的，严肃追究有关党组织和领导干部的责任。（王增昂 作者系山西省纪委监委党风政风监督室主任）
准确认定党组织的集体责任
当前，在开展党内问责工作中，一些地方存在集体责任和个人责任相互替代的问题，有的只问责党组织不问责领导干部，把集体责任当成个人逃避责任的挡箭牌；有的只问责领导干部不问责党组织，以个人履责不力掩盖集体失职失责问题。《问责条例》第六条明确规定，“对党组织问责的，应当同时对该党组织中负有责任的领导班子成员进行问责”。落实好这一要求，防止集体责任和个人责任相互替代，关键是要准确认定党组织的集体责任。
首先，要树立正确的问责理念。问责中出现集体责任和个人责任相互替代的情况，固然有办案人员能力素质欠缺、责任界限把握不准的因素，但更主要的是问责主体出于某种利益考量，搞选择性问责、随意性问责。解决这一问题，必须牢固树立严肃问责的理念，坚持做到有权必有责、有责要担当、失责必追究；牢固树立规范问责的理念，坚持做到实事求是、依规依纪、严格程序、把握政策；牢固树立精准问责的理念，坚持做到错责相当，宽严有度，既防止问责不严不力，又防止问责泛化简单化。
其次，要全面查清事实。事实清楚是查办案件的基本要求。对于问责案件来说，不仅要查清楚被问责问题本身的事实，还应查清楚结果事实、责任事实、因果事实。只有这样，才能做到问责精准有力有效。一是查清问题事实。要通过对被问责问题发生的时间、地点、过程、规模、性质等方面情况全面调查了解，真实准确掌握问题真相，还原问责事项本身事实。二是查清结果事实。主要是查清楚问题发生后给党的事业和人民利益造成什么样的严重损失或后果，产生了哪些恶劣影响。这是决定是否进行问责以及问责到什么程度的重要依据。三是查清责任事实。重点查清相关责任主体失职失责的具体情况，包括应该履行而没有履行或不认真履行职责的情况以及违反党章党规和法律法规乱作为的情况。这是区分责任主体的责任大小、问责轻重的重要依据。四是查清因果事实。主要是证明责任主体失职失责行为是导致问题发生、造成严重后果的直接或间接原因，防止问责不当的现象发生。
再次，要准确认定党组织集体责任。认定党组织是否应承担集体责任，主要是通过综合分析责任事实和因果事实两个方面情况，看其在问责事项中是否正确实施集体领导，如果没有实施或不正确、不认真实施集体领导，并造成严重后果的，就应当认定并追究党组织的集体责任。主要有三种情形：一是被问责问题是由党组织不正确实施集体领导引起的，应当认定集体责任；二是党组织应该实施集体领导而没有或不认真实施集体领导导致被问责问题发生的，应当认定集体责任；三是管辖范围内发生了严重的违纪违法问题，在本地本单位对党的建设、党的事业、党的形象造成严重影响的，应当认定集体责任。
最后，在对党组织进行问责时，要准确划分个人责任。在划分集体责任中的个人责任时，应注意把握以下两种情况：一是党组织不正确实施集体领导的集体责任中，参与决策而没有提出反对意见的领导班子成员均负有领导责任，其中，对提议者、拍板者、积极推动者可认定为主要领导责任，其他班子成员认定为重要领导责任；提出明确反对意见或者保留意见的，可以不予问责或者免予问责。二是党组织应该实施集体领导而没有或不认真实施集体领导的集体责任中，领导班子主要负责人和直接主管的领导班子成员承担主要领导责任，其他领导班子成员在职责范围内承担重要领导责任。（刘千乔 作者系湖北省纪委监委党风政风监督室主任）
着力解决问责调查启动难、取证难、认定难问题
问责调查主要任务是查清失职失责事实，提出处理建议。问责调查为问责决定的作出提供直接依据，对于问责是否精准起着关键作用。《问责条例》第九、十、十一条从程序和实体两方面对问责调查工作进行规范，明确要求对党组织、党的领导干部失职失责问题，必须依规依纪依法开展问责调查，做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当。
依规依纪依法启动问责调查，着力解决“启动难”问题，切实做到失责必问。工作实践中，由于配套制度不完善，问责调查还存在启动难问题。有的“一案双查”制度刚性不足，往往在“上级交办”或“领导批示”下才启动问责调查；有的问责线索移交制度不健全，失职失责问题线索没有按照干部管理权限移交问责主体，该启动问责调查的不能及时启动，以致发生失责不问的问题。今年4月，有媒体曝光鄱阳县运管所拦车扣证收“年费”等问题，造成不良影响。江西省纪委监委及时启动问责，根据曝光的问题顺藤摸瓜，严肃查处了省公路运输局形式主义、官僚主义问题，对7名厅级领导干部进行了问责追责。
依规依纪依法开展问责调查取证工作，着力解决“取证难”问题，全面客观收集问责证据。在问责调查中，“取证难”问题比较突出：一是有些单位职能和领导干部职责不清或相互交叉，能够有力证明其是否符合“权责一致”要求的证据较难收集；二是许多公务活动都是通过领导口授等方式进行的，能够有力证明领导干部是否履责的证据较难收集；三是失职失责行为主观方面多为过失，能够有力证明领导干部是否履责到位、构成过失的证据较难收集。问责调查中要强化证据意识，一般从被调查单位职能和领导干部岗位职责入手，收集“三定”方案、工作分工等材料，了解其应该履行的职责和实际履职情况。要客观公正收集证据材料，证据显示是什么情况就是什么情况，不主观臆断，不随意放大缩小，并且要充分听取被调查人的陈述和申辩，防止先入为主。
依规依纪依法做好问责调查认定工作，着力解决“认定难”问题，精准提出处理意见。问责调查取证任务完成后，要综合判断事实证据、法规依据，对失职失责行为提出定性处理的意见。由于问责案件中往往领导责任与直接责任、决策责任与执行责任相互交织，且失职失责行为与损害后果之间的因果关系比较复杂，实践中“认定难”问题较为突出。要加强证据分析，依规依纪依法分清责任，形成失职失责事实的完整证据链条，做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明。要综合考虑主客观因素，深入了解失职失责问题发生的原因，区分贯彻执行党中央或上级决策部署过程中出现的执行不当、执行不力、不执行等不同情况，结合情节、后果、影响、认错态度及一贯表现，经过调查组集体讨论后，提出处理意见，做到程序合规、处理恰当。（吴荣高 作者系江西省纪委监委党风政风监督室副主任）
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